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Gérard MOREAU : gouvernance, pilotage, autonomie, parcours.... - [Education et Devenir]
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Gouvernance, Pilotage, autonomie et parcours… 

I - Préambule :


Nous sommes convaincus qu’il convient de repenser la politique d’éducation en l’inscrivant dans la durée, la continuité et la cohérence d’un projet de long terme, non partisan, adopté par la Nation.

Ambition noble qui ne peut être réalisée que dans un climat de confiance, de respect et de liberté au sein du système comme avec les partenaires (parents, monde économique, associations…) et avec les élus.

Ceci implique une volonté politique forte et durable qui propose une autre gouvernance du système, un pilotage responsable et concerté, une autonomie réelle et respectée des établissements, qui fasse une large part aux innovations et à la créativité. En un mot, un fonctionnement démocratique assumé de notre institution.

Une politique porteuse d’une architecture de formation des jeunes qui s’appuie davantage sur la notion de parcours, de curricula, que sur le respect de programmes uniformes et encyclopédiques. Une vision qui, dépassant le cadre scolaire, reconnaît la valeur de la formation tout au long de la vie et réinvente la formation initiale dans cette perspective.

Autrement dit, une politique au cœur de laquelle réapparaîtrait « une idée neuve en matière d’éducation et de formation : mettre la personne, le jeune, au centre » et pour cela repenser l’ensemble « recrutement – formation » des personnels, notamment des enseignants.

Si l’on considère que gouvernance, pilotage et autonomie sont intimement dépendants, il paraît légitime de suggérer a minima cinq pistes d’action :

· Déconcentration et décentralisation : Tirer toutes les conséquences des mesures de déconcentration (conduites au fil de l’eau depuis 1964, sans objectifs clairs et sans cohérence, le ministère se « débarrassant », année après année de ce qu’il ne parvenait plus à prendre en charge) et des transferts de compétences inhérents à la décentralisation, elle aussi incomplète et ambiguë. Il s’agit de préparer et d’appliquer un acte III de la décentralisation et une politique articulée de déconcentration.

· Responsabilité et autonomie : Bannir de la gouvernance comme du pilotage tout réflexe jacobin. Il nous faut constater que cet état d’esprit imprègne encore fortement le service public et ses administrations qui restent très attachés à la gouvernance par injonction et au contrôle par la norme et la conformité qui tuent l’initiative et vident de sa substance l’autonomie.

· Subsidiarité : Appliquer le principe de subsidiarité à la mise en œuvre d’une gouvernance et d’un pilotage répondant aux enjeux et aux défis du e" data-scaytid="18">XXIe siècle (Rapport Centrale 2000, 1994).

· Adaptabilité  : ce principe ne saurait être étranger au service public qui doit en permanence s’adapter aux évolutions, ou révolutions, technologiques et à son environnement de proximité. La République, fondée sur des valeurs et des principes, doit être le contraire de l’uniformité.

· Egalité  : la véritable égalité passe par l’équité ; elle consiste notamment à mettre en œuvre une politique « inégalitaire » de répartition des moyens qui tienne compte de la réalité du terrain et que l’on pourrait caractériser par une formule qui fut chère à Alain SAVARY lors de la création des ZEP, « Il faut donner plus à ceux qui ont moins et qui en ont le plus besoin »[1] .

 

 

II – De la Gouvernance 


Dimension politique de l’action publique, la gouvernance, pensée à partir des cinq pistes évoquées ci-dessus, doit redéfinir le rôle, les missions, les pouvoirs et les compétences à chaque entité administrative et éducative et de chaque collectivité territoriale.

Le ministère devrait, dans la perspective d’un Etat stratège, se recentrer sur la politique à moyen et long terme : conception, impulsion, orientation, contrôle et évaluation. Il s’agit de définir des politiques (ressources humaines, moyens, objectifs éducatifs et pédagogiques, évaluation…) et de proposer un cadre national de référence suffisamment lisible et souple pour assurer la cohérence indispensable du système et une réelle adaptabilité aux contextes locaux. Comme le dit Bernard Toulemonde « l’éducation peut-elle être nationale sans être uniforme ? ». Ce cadre devrait en outre faire l’objet d’une véritable négociation avec les partenaires sociaux (parents, associations et syndicats) et les collectivités, et recevoir l’onction d’un vote au Parlement, ce qui renforcerait sa légitimité démocratique.

 C’est dire que les missions de gestion devraient être confiées (principe de subsidiarité) à l’administration académique. Le rectorat est le niveau pertinent et cohérent d’une politique publique de proximité. Les recteurs, s’appuyant sur les cadres (inspections rénovées, chefs d’établissement, services), assumeraient une triple mission de gouvernance (traduction régionale des orientations et du cadre nationaux), de pilotage (mise en œuvre du projet académique, suivi, soutien, accompagnement) et de gestion (élèves et étudiants, personnels, moyens, délivrance des diplômes).

Si l’on souhaite que le recteur[2], sans devenir un proconsul, dispose d’une réelle liberté d’action, il faut reprendre une proposition avancée sous les gouvernements Jospin et Raffarin, sans succès du fait à l’opposition farouche des directions du ministère. Elle consistait à transformer le statut des rectorats en passant de celui de service déconcentré (on disait alors extérieur) à celui d’établissement public doté d’un conseil d’administration composé de représentants des élus des collectivités, des parents, des personnels et de personnalités qualifiées représentant le monde économique, social, associatif, le CESR….Ses compétences porteraient sur l’élaboration et la mise en œuvre du projet académique, la répartition des moyens, la carte des formations, la politique de GRH et la formation des personnels, les modalités de l’évaluation et du contrôle des politiques engagées.

Ce changement de statut faciliterait le pilotage partagé, ou concerté, en lien étroit avec les collectivités, dans le respect de leurs compétences et de l’autonomie des établissements.

L’articulation rectorat – inspection académique participe d’une réflexion organisationnelle qui relève de la bonne gestion du service public et de l’appréciation de son efficacité/efficience.

Concernant les établissements s’il convient de parler davantage de pilotage, il va de soi que la notion de gouvernance ne peut être absente des missions des équipes de direction. La dimension politique se développe à chaque niveau avec une connotation et une ampleur différentes, mais elle est présente.

III – Du Pilotage :


La notion de pilotage nous est sans doute plus familière, elle figure depuis un moment dans notre « référentiel de compétences », accompagnée des termes « partagé » ou « concerté », chacun ayant pris conscience, du moins en apparence, que le mode injonctif était « inapproprié » et largement inefficace.

Le pilotage, pour avoir du sens, de la pertinence, doit s’appuyer sur un projet qu’il soit académique ou d’établissement, qui traduit en orientations, en objectifs et en actions les ambitions politiques du cadre national et de la gouvernance académique.

Il organise, sur le mode concerté, les missions des services, leur champ de compétences, les modalités de leurs interventions.

Le principe managérial qui préside au pilotage consiste à « faire confiance, déléguer, responsabiliser, agir, rendre compte, contrôler (indicateurs), évaluer (mesurer la valeur), reformuler, réorienter ». Cet ensemble, ambitieux, se doit d’être acté, formalisé, non par inclination bureaucratique, mais pas souci de clarté dans le relationnel et le rendre compte. Cette formalisation, sous réserve d’en améliorer les effets, doit s’appuyer sur au moins deux documents existant : la lettre de mission du chef d’établissement (mais la même démarche est souhaitable pour les inspecteurs et les chefs de division) et le contrat avec l’établissement dont la réalité doit prendre une autre dimension.

Ceci vaut pour les établissements en tenant compte de la diversité des acteurs et des partenaires. Il est essentiel que l’équipe de direction soit au clair sur les champs de compétences et de responsabilités de ses membres, sur la constitution des équipes, le rôle dévolu aux professeurs principaux, les missions et la formation des délégués élèves, le rôle du conseil pédagogique… Il ne s’agit pas simplement d’appliquer les textes. Cette approche constitue un « plancher », « une action a minima » ; la règlementation n’interdit pas d’aller au-delà de ce qu’elle exige pour dynamiser l’établissement ou les services, encourager l’innovation, la créativité, la vie démocratique.

Il va de soi que le pilotage, notamment dans le domaine éducatif et pédagogique, nécessite, en tant que de besoin, un accompagnement (mise en œuvre), un soutien (formation) et un suivi (évaluation) assurés par les corps d’encadrement dont les missions doivent être repensées.

IV - De l’autonomie 


Le terme fait partie du patrimoine langagier de notre institution, ceci d’autant plus qu’il relève de l’illusion d’optique et de l’incantatoire des propos ministériels et rectoraux. Toujours invoquée, affirmée, réaffirmée, l’autonomie réelle participe du mirage !

Certes, les établissements du second degré et les universités sont dotés de la personnalité morale qui leur permet de disposer d’organes de gestion (CA, commission permanente, conseil pédagogique…), de compétences propres fixées par les textes et d’un budget, mais ce cadre juridique indispensable à l’affirmation de l’autonomie est largement bridé par une réglementation tentaculaire (ah, le BO ! les horaires et les programmes !), des statuts datés (1950) et contraignants au-delà du raisonnable, des sources de financement dépendantes et une pesanteur bureaucratique liée à l’histoire[3].

Concernant le premier degré, les tentatives peu nombreuses mais réelles d’ériger les écoles en EPEP se sont heurtées à la résistance des élus, attachés à « leur communale », et des services soucieux de conserver une tutelle sur les écoles. Cependant, l’émergence des communautés de communes et des métropoles dont les compétences évoluent rapidement devrait conduire à une gestion en réseau, à des mutualisations de moyens et de gestion, plus efficaces et plus cohérentes. Enfin, la dynamique du socle commun, de l’école moyenne, conduit logiquement à la création d’un établissement public regroupant le collège et les écoles qui lui confient leurs élèves.

L’autonomie, replacée dans une perspective historique, apparaît comme « une idée neuve » dans la sphère éducative. La question s’est posée avec acuité au moment du « grand chambardement » de la déconcentration massive de la gestion et de la mise en œuvre des lois de décentralisation, avec cette création assez révélatrice du génie juridique français : « les compétences partagées », qui sentent bon le jacobinisme masqué.

Aujourd’hui, « les choix locaux sont de plus en plus déterminants et pèsent sur la direction des établissements »[4] qui doit trouver sa place entre l’administration déconcentrée et l’administration territoriale sans subir une avalanche d’injonctions paradoxales. Il importe donc de clarifier la notion et le cadre de l’indispensable autonomie des EPLE.

Celle-ci participe de deux approches incompatibles :

- le parti pris néolibéral, la dérèglementation, la concurrence sauvage, le pilotage univoque par les seules performances et les résultats, que nous bannissons.

- le renouveau du service public porteur d’un cadre d’action contractualisé, ou d’un cahier des charges, régulé par l’Etat, qui ouvre de larges espaces de liberté dans le domaine pédagogique (horaires, programmes, démocratie interne), dans l’organisation managériale et qui affirme un droit à l’innovation et à l’expérimentation.

 

Sous réserve que les cadres et la communauté éducative se saisissent de ces opportunités – elles existent déjà (sous des formes trop limitées et trop contraignantes), mais sont peu mises en œuvre (article 34 de la loi d’avril 2005) souvent en raison des réticences des enseignants, de la sur-administration du système et des charges indues qui, de ce fait, pèsent sur les équipes de direction – il nous semble que cinq conditions doivent être remplies pour donner une réalité à l’autonomie.

Le projet 

 

Sans projet pas d’autonomie. Je n’évoque pas un projet qui soit une pâle copie des orientations ministérielles, des axes du projet académique et des indicateurs qui vont avec, ou le projet savamment peaufiné dans le secret du bureau du chef d’établissement et sorti, comme pandore de sa boîte, lors d’une réunion du CA.

Le projet est élaboré par la communauté éducative, c’est un engagement collectif, un livre de bord qui sert de référence à l’action des équipes comme à l’action de chacun ; il est par essence unique et en adéquation avec l’environnement de l’établissement, sa sociologie, ses formations, ses ambitions pour tous. Il doit bénéficier d’une réelle liberté d’élaboration et de mise en œuvre et d’une « respiration » calendaire souple.

Il comporte un volet formation au sein de l’établissement, les procédures et les modalités d’auto-évaluation et d’évaluation externe qui permettent la remédiation et l’ajustement régulier des objectifs et des expérimentations et innovations.

Le projet qui s’inspire des lignes de force du projet académique est l’alpha et l’oméga de l’autonomie responsable et assumée.

La contractualisation 

 

Son cadre général est arrêté au niveau déconcentré par les ambitions de la gouvernance et les modalités du pilotage concerté. Les équipes doivent connaître ce cadre afin d’élaborer un projet porteur et réaliste et contractualiser sur tout ou partie de ce dernier.

Le contrat stipule clairement et formellement les engagements réciproques de l’autorité académique et de l’établissement, les moyens mis en œuvre dans un cadre pluriannuel, les objectifs à atteindre, les démarches d’évaluation, le suivi échéancé, l’accompagnement et le soutien attendus des services et des corps d’inspection.

Elle s’attache, dans le respect de la diversité des situations et dans une relation de confiance, à maintenir la cohérence globale de la politique académique.

La lettre de mission 

 

En bonne logique il devrait y avoir une corrélation forte entre le projet, la contractualisation et la lettre de mission. Cette feuille de route doit être fortement personnalisée pour avoir du sens. Elle tient compte de la réalité de l’établissement, de son environnement, de ses objectifs et de son histoire. Elle doit également être en harmonie avec la personnalité, les compétences particulières, les qualités humaines et managériales de celui qui est censé la mettre en pratique.

C’est dire que ce document nécessite de la part des services et des cadres académiques une connaissance fine et approfondie du réseau des EPLE, de la réalité des bassins, des individualités qui constituent le corps des personnels de direction.

Les marges de progrès sont, dans ce domaine, sans limite.

Le fonctionnement en réseau 

 

L’autonomie ne peut trouver son plein effet que dans « la complémentarité des établissements plutôt que dans la concurrence qui ne peut qu’appauvrir et dénaturer le service public »[5]. Il est indispensable que ces réseaux ne soient pas imposés mais relèvent de l’initiative du terrain ; un « plaquage technocratique » serait éminemment contre productif. Il pourrait donc y avoir plusieurs réseaux dans un bassin d’éducation. Il va de soi que l’action de ces réseaux ferait l’objet d’un protocole d’évaluation, comme le projet et la contractualisation.

Autonomie, bassins et réseaux, pour trouver leur plein effet, amènent à poser la question du maintien de la carte scolaire, ou plutôt de sa réhabilitation sous une forme qui assure les grands équilibres du système et réponde aux aspirations régulées de toutes les familles.

La GRH 

 

Pourquoi aborder la question de la GRH qui, dans une institution qui représente la moitié de la fonction publique d’Etat, n’a jamais vu l’amorce d’une tentative de mise en place ?

Sans doute parce que toute refondation impliquera de traiter enfin cette question et de remettre en cause non les statuts, mais des pratiques anachroniques qui paralysent le bon fonctionnement du service public.

Si la gestion des enseignants, un peu plus de deux tiers des effectifs, constitue un des enjeux majeurs du renouveau du service public, il va de soi que la GRH est une « ardente obligation » pour l’ensemble des corps du MEN, en particulier pour les corps d’encadrement.

Il faut repenser les modes de recrutement et les modalités de la formation de tous les personnels ; sans cette remise à plat, l’institution pérennisera ses dérives, ses travers et ses pesanteurs et il ne servira de rien d’y recréer des emplois.

Concernant les enseignants, il convient de mettre un terme au mouvement au barème, mécanique, aveugle et désastreux dans ses conséquences autant pour les individus que pour les établissements.

La logique de l’autonomie conduit à privilégier, au moins pour partie, des affectations sur des postes à profil en adéquation avec le projet de l’établissement et ses caractéristiques environnementales. Aucun établissement n’est identique à son voisin, il ne s’agit pas de concurrence mais de réalité de terrain ; il n’y a donc aucune raison pour que les affectations de personnels se fassent à l’aveugle qu’il s’agisse des enseignants, des CPE, des personnels de direction notamment.

Comme pour la lettre de mission, la GRH exige de la part des services une connaissance approfondie du potentiel de l’académie. Elle exige en outre de la part de l’Etat régulateur une doctrine générale déclinable dans les académies, donc adaptable aux réalités territoriales.

Les DRH académiques ont été créés en 1993-94, au titre du nouveau contrat pour l’école, sans qu’au préalable on ait défini : une doctrine de gestion, le profil des postes et des candidats, les missions qui leur incomberaient.

Enfin, il tombe sous le sens qu’une GRH de qualité, une gestion humaine des ressources, ne se décline pas efficacement au niveau académique, mais dans un espace plus maîtrisable tel que les bassins. Le rôle de l’autorité académique consiste à définir le cadre (gouvernance), à arrêter les modalités (pilotage), à réguler (pilotage concerté), à arbitrer si nécessaire.

V- Le parcours[6] 

Le parcours de l’enfant, du jeune, de l’élève, de l’étudiant, doit devenir la préoccupation majeure de l’institution, tout particulièrement en académie et davantage encore au niveau de l’établissement.

La notion de parcours, ce que d’autres pays qualifient de curricula, constitue une évolution de fond du centre de gravité du système. Elle pose la question du maintien de la forme actuelle de l’enseignement, prisonnière des horaires et des programmes identiques pour tous, de l’articulation de la scolarité rigidifiée en années couperet et non en cycles malgré quelques tentatives généreuses mais sans lendemain. L’acte éducatif doit retrouver sa dimension globale.

Elle s’inscrit dans la logique de la formation tout au long de la vie, qui fait sens aujourd’hui en assignant à la formation initiale un rôle majeur dans l’acquisition des savoirs, des connaissances et des compétences, mais un rôle conçu comme une étape dans la réalisation, l’émancipation et l’épanouissement de la personne et du citoyen.

Un parcours réussi ne se fige pas avec la sortie du lycée, de l’université, d’une école ; un parcours réussi est un parcours sans terme défini. Il se construit notamment en redonnant du sens aux apprentissages et en réalisant concrètement « l’Ecole moyenne, ou l’école du socle », un socle repensé qui « parle » davantage aux élèves et aux enseignants. 

Nous devons convaincre qu’on apprend tous les jours et partout.

Trois leviers sont nécessaires à la réussite de l’étape formation initiale :


 

Personnaliser : respecter chacun dans ses rythmes, sa maturation, ses ambitions sans céder à un individualisme ravageur. Le travail en équipe, en collectif, viendra enrichir la démarche dont la finalité est de valoriser les potentialités, les compétences, les goûts et les attentes de chaque jeune. C’est affirmer l’éducabilité de tous et de chacun en privilégiant l’interdisciplinarité (itinéraires de découverte, TPE, PPRE), la remédiation et l’engagement.

Responsabiliser : Rendre chacun acteur de son parcours et développer les pratiques démocratiques au sein des écoles et des EPLE. Eduquer aux médias, apprendre à débattre et à argumenter, maîtriser ses postures et ses propos, respecter et écouter ses camarades, les adultes, c’est aussi être respecté et écouté. Assumer ses, ou des, responsabilités s’apprend ; il est donc indispensable que les établissements s’astreignent à former tous les jeunes à l’exercice des responsabilités sous des formes non académiques et veillent, en particulier, à une formation de qualité au bénéfice des représentants des élèves. Il s’agit de former les futurs citoyens à la vie de la cité et au vivre ensemble.

Ouvrir : l’ouverture se résume trop souvent à la découverte de l’étranger avec l’obsession de la maîtrise des langues vivantes. Si dans un monde ouvert, où l’insertion professionnelle ne se réalise plus seulement à proximité, il est bien sûr indispensable de sortir de ses frontières, il convient également de concevoir cette ouverture comme une approche globale de l’environnement social, économique et culturel de sa ville, de sa région.

C’est aussi stimuler la curiosité, faire appel à la recherche documentaire pour contextualiser une œuvre, commenter l’actualité en la confrontant au cours d’histoire…. Cette ouverture d’esprit est garante des valeurs de la République et du libre l’exercice de la démocratie. Comme le rappelait Alfred Sauvy : « Etre libre, c’est être informé ».

VI - En guise de conclusion provisoire

 

- La priorité doit sans doute porter sur la nécessaire rénovation des pratiques pédagogiques, des approches différenciées et des méthodologies mises en œuvre dans le cadre de l’autonomie. Ce qui revient à poser la question du recrutement, de la formation et des missions des personnels, notamment des enseignants.

- Il n’y aura pas de renouveau du service public d’éducation sans une nouvelle gouvernance et sans un pilotage concerté avec les collectivités et les établissements

 - Au vu des résultats du dernier sondage IPSOS[7] sur les français et l’école, commentés notamment par Philippe JOUTARD, il est indispensable de rendre l’Ecole à la Nation et d’inviter les citoyens à se prononcer sur l’Ecole qu’ils veulent[8].

 

Rennes le 6 octobre 2011

Gérard MOREAU

 

 

 

 

 

 

 

 

 




[1] Note de Bernard TOULEMONDE relative à l’autonomie.


[2] Le recteur doit être un haut fonctionnaire dont la professionnalité est avérée et les compétences indéniables ; en outre la dimension politique des nominations doit être régulée au profit des compétences.


[3] Bernard TOULEMONDE, note sur l’autonomie et intervention d’Yves DUTERCQ au colloque de l’ANDEV, Tours 2011.


[4] Yves DUTERCQ, colloque 2011 de l’ANDEV « Education et décentralisation, une nouvelle approche ? »


[5] Yves DUTERCQ, colloque ANDEV 2011, référence au rapport Claude PAIR de 1998.


[6] Projet académique 2011 – 2015 de l’Académie de Rennes.


[7] « Marianne – Histoire » hors-série Septembre octobre 2011, « 2 français sur 3 ne font plus confiance à l’école », « L’Ecole de la République.


[8] Voir également « Les français et leur école, le miroir du débat », septembre 2003 – mars 2004, Dunod et le « rapport de la commission nationale du débat sur l’avenir de l’école » (commission THELOT), documentation française. 

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